รัฐธรรมนูญ
เป็นของใคร?

หากเราเดินไปถามคนไทยทั่วไปว่า “รัฐธรรมนูญคืออะไร” คำตอบที่ได้มักลงเอยที่ประโยคเดียวกัน นั่นคือ รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดของประเทศ คำตอบนี้ไม่ได้ผิด ตรงกันข้าม มันถูกต้องในเชิงรูปแบบและสอดคล้องกับสิ่งที่ตำรากฎหมายมหาชนสอนกันมายาวนาน ในความหมายที่ฮันส์ เคลเซน อธิบายว่ากฎหมายทั้งระบบต้องสืบความชอบด้วยกฎหมายของตนย้อนขึ้นไปหาบรรทัดฐานที่อยู่สูงสุด (Kelsen, 1945) ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญคือยอดของพีระมิดทางกฎหมาย เป็นมาตรวัดที่ใช้ตัดสินว่ากฎหมายและการกระทำของรัฐอันใดชอบหรือไม่ชอบ

ทว่าคำตอบเช่นนี้ แม้จะถูก กลับอธิบายปรากฏการณ์ที่อยู่ตรงหน้าเราไม่ได้ เพราะหากรัฐธรรมนูญเป็นเพียงกฎหมายฉบับหนึ่งในบรรดากฎหมายจำนวนมาก เหตุใดผู้คนจึงทุ่มเทต่อสู้กันอย่างเอาเป็นเอาตายเพื่อกำหนดถ้อยคำในนั้น เหตุใดการยึดอำนาจแทบทุกครั้งจึงเริ่มต้นด้วยการยกเลิกรัฐธรรมนูญเป็นอันดับแรก และเหตุใดสังคมไทยจึงวนกลับมาถกเถียงเรื่องเดียวกันนี้ครั้งแล้วครั้งเล่า จนนับแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕ เรามีรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองรวมกันแล้วถึงยี่สิบฉบับ ความถี่ของการล้มและเขียนใหม่เช่นนี้เอง คือหลักฐานว่าสิ่งที่กำลังถูกแย่งชิงนั้น ใหญ่กว่า คำว่า “กฎหมาย”

หนังสือเล่มนี้จึงเลือกที่จะไม่หยุดอยู่เพียงนิยามเชิงรูปแบบ แต่มองรัฐธรรมนูญผ่านสองสถานะที่ซ้อนทับกัน สถานะแรกคือ กติกาสูงสุดของสังคม อันเป็นข้อตกลงร่วมว่าด้วยการอยู่ร่วมกัน และสถานะที่สองซึ่งสำคัญไม่แพ้กัน คือ แผนที่ของอำนาจ อันเป็นเอกสารที่ระบุว่าใครมีอำนาจ อำนาจนั้นมาจากไหน และอำนาจนั้นจะถูกจำกัดอย่างไร มุมมองหลังนี้ถ่วงดุลการอ่านแบบ “กฎหมายล้วน” เพราะรัฐธรรมนูญทุกฉบับมิได้ตกลงมาจากฟากฟ้า หากเป็นผลของการต่อรองระหว่างผู้ถืออำนาจ ณ ห้วงเวลาหนึ่ง (Elster, 1995; Negretto, 2013) คำถามที่อยู่เบื้องหลังตัวบทจึงไม่ใช่เพียง “เขียนว่าอะไร” แต่คือ “ใครเป็นผู้มีอำนาจเขียน” ซึ่งนักคิดอย่างซีแยสและลัฟลินเรียกว่า อำนาจสถาปนา (constituent power) อันเป็นรากฐานของความชอบธรรมทั้งปวง (Sieyès, 1789/2003; Loughlin, 2010)

เมื่อมองเช่นนี้ เราจะเข้าใจได้ทันทีว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญจึงเป็นสนามรบ เพราะรัฐธรรมนูญคือกติกาที่ แจกจ่ายผลได้ผลเสีย ทางการเมือง มันกำหนดว่าใครมีสิทธิเลือก ใครมีสิทธิถูกเลือก องค์กรใดมีอำนาจเหนือองค์กรใด และใครคือผู้ชี้ขาดเมื่อเกิดข้อพิพาท ด้วยเหตุนี้เอง รูปแบบของรัฐธรรมนูญจึงถูกนำไปใช้ได้ทั้งเพื่อขยายเสรีภาพและเพื่อกดทับเสรีภาพ วรรณกรรมร่วมสมัยเรียกการใช้กลไกตามรัฐธรรมนูญเพื่อบ่อนทำลายประชาธิปไตยจากภายในว่า “รัฐธรรมนูญนิยมแบบกดขี่” (abusive constitutionalism) ซึ่งชี้ว่าการมีรัฐธรรมนูญมิได้รับประกันเสรีภาพโดยอัตโนมัติ (Landau, 2013; Sartori, 1962) และงานศึกษาเปรียบเทียบยังพบว่ารัฐธรรมนูญจะยืนยงได้เพียงใด มิได้ขึ้นกับความสมบูรณ์ของถ้อยคำเพียงอย่างเดียว หากขึ้นกับความครอบคลุมของกระบวนการและความรู้สึกเป็นเจ้าของของผู้คนด้วย (Elkins, Ginsburg, & Melton, 2009)

เป้าหมายของหนังสือเล่มนี้จึงเป็นทั้งเรื่องของความรู้และเรื่องของพลเมือง ในด้านความรู้ หนังสือมุ่งช่วยให้ผู้อ่านทั่วไปมองเห็นความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจ เสรีภาพ ความชอบธรรม และรัฐธรรมนูญ ได้อย่างเป็นระบบ โดยไม่จำเป็นต้องมีพื้นฐานทางนิติศาสตร์มาก่อน และในด้านพลเมือง หนังสือยืนอยู่บนจุดยืนแบบสาธารณรัฐนิยม (civic republicanism) ที่เห็นว่าความเข้าใจเรื่องรัฐธรรมนูญคือเงื่อนไขจำเป็นของการเป็นเสรีชนที่ “ไม่ตกอยู่ใต้การครอบงำ” ของผู้ใด (Pettit, 1997) เพราะตราบใดที่ความรู้เรื่องกติกาสูงสุดยังถูกผูกขาดไว้กับผู้เชี่ยวชาญเพียงกลุ่มเดียว อำนาจสถาปนาที่ควรเป็นของประชาชนก็ย่อมเป็นได้แต่เพียงในนาม

ผู้เขียนจึงมิได้คาดหวังให้หนังสือเล่มนี้เป็นคำตอบสุดท้าย หากหวังเพียงว่ามันจะเป็นจุดตั้งต้นของคำถามที่คมขึ้น หากผู้อ่านวางหนังสือลงแล้วตั้งคำถามได้มากขึ้น เข้าใจกลไกของอำนาจได้ลึกขึ้น และเริ่มมองรัฐธรรมนูญในฐานะ “เรื่องของเรา” มากกว่าเรื่องของผู้เชี่ยวชาญเพียงไม่กี่คน ผู้เขียนก็ถือว่าหนังสือเล่มนี้ได้ทำหน้าที่ของมันสำเร็จแล้ว

ลองจินตนาการว่าเช้าวันพรุ่งนี้ ประเทศไทยตื่นขึ้นมาแล้วพบว่าไม่มีรัฐธรรมนูญ ไม่มีรัฐบาล ไม่มีศาล ไม่มีตำรวจ ไม่มีหน่วยงานของรัฐ และไม่มีผู้ใดมีอำนาจเหนือผู้ใดอีกต่อไป หลายคนอาจรู้สึกตื่นเต้นในชั่วขณะแรก ไม่มีภาษี ไม่มีข้อบังคับ ไม่มีใครมาออกคำสั่ง ฟังดูคล้ายอิสรภาพอันสมบูรณ์ คำถามที่แท้จริงจึงไม่ใช่ว่าภาพนั้นน่าดึงดูดเพียงใด แต่คือ อิสรภาพเช่นนั้นจะดำรงอยู่ได้นานสักเท่าใด

คำตอบที่ปรัชญาการเมืองตะวันตกให้ไว้ค่อนข้างตรงกัน นั่นคือไม่นานนัก เพราะเมื่อไร้กติกาที่ทุกฝ่ายยอมรับร่วมกัน ผู้ที่แข็งแรงกว่า มีพวกพ้องมากกว่า หรือถืออาวุธมากกว่า ย่อมกลายเป็นผู้กำหนดกติกาด้วยตนเอง โทมัส ฮอบส์ เรียกสภาวะก่อนมีอำนาจส่วนกลางว่า “สภาวะธรรมชาติ” (state of nature) ซึ่งชีวิตมนุษย์ตกอยู่ในความหวาดระแวงและความรุนแรงไม่สิ้นสุด มนุษย์จึงยอมมอบอำนาจบางส่วนให้แก่อำนาจร่วม เพื่อแลกกับความปลอดภัยและระเบียบ (Hobbes, 1651/1996) บทเรียนสำคัญที่มนุษยชาติเรียนรู้ตลอดหลายพันปีจึงมีอยู่ว่า การไม่มีอำนาจส่วนกลางมิได้แปลว่าเสรีภาพเสมอไป หลายครั้งกลับหมายถึงการเปิดทางให้อำนาจที่แข็งแรงที่สุดเข้าครอบงำ

ระเบียบไม่ใช่สิ่งเดียวกับเสรีภาพ

อย่างไรก็ตาม การมีอำนาจส่วนกลางเพียงอย่างเดียวก็ยังไม่เพียงพอ เพราะอำนาจที่ตั้งขึ้นเพื่อคุ้มครองเรา อาจกลายเป็นภัยคุกคามเสียเองได้ จอห์น ล็อก จึงเสนอเพิ่มเติมว่าอำนาจปกครองต้องมีขอบเขต ต้องตั้งอยู่บนความยินยอมของผู้ถูกปกครอง และต้องมุ่งคุ้มครองชีวิต เสรีภาพ และทรัพย์สินของพลเมือง มิใช่ทำลายสิ่งเหล่านั้น (Locke, 1689/1988) ขณะที่ฌ็อง-ฌัก รุสโซ มองว่าความชอบธรรมที่แท้จริงอยู่ที่ “เจตจำนงทั่วไป” (general will) ของประชาชนผู้ร่วมกันเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย (Rousseau, 1762/1997) แม้นักคิดทั้งสามจะเห็นต่างกันในรายละเอียด แต่ต่างยอมรับร่วมกันในหลักการหนึ่ง คือมนุษย์ไม่อาจอยู่ร่วมกันได้อย่างมั่นคง หากปราศจากข้อตกลงร่วมว่าด้วยอำนาจ

นี่เองคือจุดกำเนิดของรัฐธรรมนูญในฐานะกติกาสูงสุดของสังคม รัฐธรรมนูญมิได้ถือกำเนิดขึ้นเพราะมนุษย์รักกฎหมาย แต่เพราะมนุษย์ต้องการ “ฝึกอำนาจให้เชื่อง” (taming power) กล่าวคือ ทำให้อำนาจที่จำเป็นต่อการอยู่ร่วมกันนั้น ถูกจำกัด ถูกตรวจสอบ และคาดเดาได้ โจวันนี ซาร์โตรี ชี้ว่าหัวใจของรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) มิได้อยู่ที่การมีเอกสารชื่อรัฐธรรมนูญ หากอยู่ที่การมีกลไกที่จำกัดอำนาจของผู้ปกครองได้จริง (Sartori, 1962)

เมื่อมองในแง่นี้ รัฐธรรมนูญจึงตอบคำถามพื้นฐานที่สุดสองข้อพร้อมกัน ข้อแรกคืออำนาจร่วมที่ใช้บังคับคนทั้งสังคมนั้นถูก ก่อตั้ง ขึ้นมาอย่างไร และข้อที่สองคืออำนาจนั้นจะถูก จำกัด อย่างไร ปรัชญาแบบสาธารณรัฐนิยมเสนอว่า เป้าหมายสูงสุดของการจัดวางอำนาจเช่นนี้คือการประกัน “เสรีภาพในความหมายของการไม่ถูกครอบงำ” (freedom as non-domination) นั่นคือสภาวะที่ไม่มีผู้ใดสามารถใช้อำนาจตามอำเภอใจเหนือผู้อื่นได้ (Pettit, 1997) รัฐธรรมนูญที่ดีจึงไม่ใช่เพียงเครื่องมือสร้างระเบียบ แต่คือเครื่องมือที่ทำให้ระเบียบนั้นอยู่ร่วมกับเสรีภาพได้ และนี่คือจุดเริ่มต้นของการเดินทางตลอดทั้งเล่มนี้